检察机关提起环境行政公益诉讼的机制完善

◎尚毓嵩

侯佳儒

自

议中不断得到完善袁社会反响也超出预期遥试点结束时袁根据最高

2015年检察机关提起公益诉讼改革试点方案以来袁该项制度在争

检举行野全面实施检察机关提起公益诉讼制度冶发布会披露数据显示袁试点期间检察机关共办理生态环境和资源保护领域案件6527件袁占到提起诉讼案件总数的68.1%袁其中行政公益诉讼占比达到89.47%遥督促恢复被污染尧破坏的耕地尧林地尧湿地尧草原12.9万公顷曰督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里袁督促1700余家违法企业进行整改遥环境行政公益诉讼成为检察机关提起公益诉讼的发力点袁检察机关日益成为环境保护领域的重要补充力量遥

考虑到我国诉讼制度中的特殊结构袁检察机关提起公益诉讼不应成为常态袁应该受到一定制约遥因此袁对于检察机关提起公益诉讼而言袁核心问题其实就是如何规范检察机关的诉讼权力遥有鉴于此袁结合检察机关提起公益诉讼制度实施以来的情况袁提出相关建议如下院

一尧规范检察机关提起环境行政公益诉讼权力

对检察机关提起公益诉讼采取谦抑性立法原则袁通过列举式界定社会野公共利益冶以限制检察机关提起环境行政公益诉讼的案件范围遥对于检察机关提起公益诉讼案件的范围袁要考虑到公益诉讼自身的性质袁考虑到检察机关在环境行政公益诉讼过程中主要发挥监督作用袁考虑到检察机关既有的财力尧人力尧智力尧体制尧编制诸方面的资源袁对检察

ZIZHENGQUNYI资政群议团结2018.0543机关提起环境行政公益诉讼应采取谦抑性的制度设计遥毕竟在价值追求方面袁行政公益诉讼制度不是以扩张司法权为目的袁而是督促行政执法遥因此袁在规则设计和解释适用上袁要体现司法权的谦抑与对行政权的尊重遥

对于公益诉讼而言袁最容易引起争议和混淆的可能是野公共利益冶遥囿于公共利益涉及的主体范围较宽泛袁利益指向的客体亦难以准确界定袁因此袁对野公共利益冶概念的界定应有一个一般人都能接受的有意义且可操作的定义,尽量避免让概念变得包罗万象而失去意义或无法操作曰对环境公益诉讼/环境行政公益诉讼指代的对象袁应确立必要性原则和补充性原则袁即环境公益诉讼的救济对象应是那些穷尽了现行的制度手段尧仍得不到充分与切实保护的利益和群体袁为此才通过法律规定特殊诉讼形式袁为其提供司法救济遥对环境公益诉讼适用对象的立法表达袁应采取类型化尧法定化的思路袁尽量避免抽象定义遥所谓野类型化冶袁即是要通过总结立法尧司法实践的经验袁开展调研袁对我国环保领域真正需要采取公益诉讼进行救济的事项逐一明确袁类型化处理袁避免泛泛而论曰所谓野法定化冶袁就是要求对环境公益诉讼的外延袁应由国家立法机关通过法律形式予以明确列举和规定遥之所以有野法定化冶的要求袁就是要明确环境公益诉讼的具体适用对象袁应由立法机关而非法院或学者来判断遥

二尧充分发挥刑事附带民事诉讼制度功能

刑事附带民事诉讼制度作为检察机关的传统权力种类袁在环境保护方面发挥了一定的积极作用遥2013年起开始实施的叶最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释曳第一百四十二条规定院

野国家财产尧集体财产

遭受损失袁受损失的单位未提起附带民事诉讼袁人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的袁人民法院应当受理冶遥该制度设计无论从职权配置袁还是司法资源的高效节约方面都已做了预先安排遥但实践中环保机关未提起附带民事公益诉讼尧检察机关亦未提起附带民诉的现象偶有发生袁导致国家和社会公共利益受到影响遥实际上袁在社会组织提起的环境民事公益诉讼中袁较多的案件也经过了刑事审判袁但因有关机关未提起附带民事诉讼袁才出现社会组织作为诉讼主体提起公益诉讼的情形遥因此袁已有的制度设计不是没有考虑职权和资源的节约高效袁而是有关部门未积极行使相应职能遥对此袁在完善环境行政公益诉讼的同时袁不应当浪费已有的制度设计袁必要时可将诉权的分配进一步明确遥

三尧重视诉前程序的实施效果

诉前程序在检察机关处理环境保护行政机

关的违法或不作为行为的案件中发挥了较好的作用袁多数案件在诉前程序就宣告终结遥但诉前程序作用的发挥离不开诉讼程序的威慑力袁因为如果没有后续的诉讼机制袁检察建议的效果可能就会打折扣遥司法权对行政违法的监督以诉讼的方式得以实现袁诉讼程序为诉前程

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44资政群议ZIZHENGQUNYI团结2018.05序发挥作用提供一定保障遥检察建议主要包括行政违法和整改建议两部分袁是否提起后续的行政诉讼取决于院渊1冤行政行为本身是否违法

或不作为曰

渊2冤行政行为是否对社会或国家的

利益造成损害袁或有造成损害的现实危险曰实渊3损冤害行或政机危险积关是极否作为接受遥检察若诉建议前程袁序并纠为正消了除行现

政违法行为或督促其履职袁也即行政机关做到以下两点袁则应停止针对行政机关的公益诉讼院渊动1冤履负行有法义务定曰作为渊2冤义达务到的法行定政机的履职关采内容取实际行和方

式袁若没有具体的履职要求袁则应尽到合理注意义务遥

四尧明确检察机关提起环境行政公益诉讼的替补地位

明确检察机关提起公益诉讼的替补地位袁实质是利用诉讼所具有的强制力袁督促行政机关尽职履责遥替补地位的确立袁一方面体现了司法监督的谦抑性袁另一方面体现了对行政权的足够尊重遥治理环境污染是环境保护部门的应尽职责袁法律没有赋予除环保机关以外其他组织的环境管理职责遥这就意味着袁环保机关应当在法定职责方面有所作为遥只有出现环保机关故意违法作为或不作为袁放任国家和社会公共利益处于危险状态之中袁检察机关才有介入的必要遥毕竟提起公益诉讼是解决环境污染问题的最终途径袁司法裁判的终局性决定了已经穷尽了一切可能解决问题的途径遥而且司法诉讼具有诉讼成本高昂尧诉讼周期长尧证据要求严格等特点遥相较于行政资源自身具有的专业性尧效率性等特点袁可在环境保护方面更好地发挥自身的优势职能遥若仅凭借检察机关的反向压力袁促使环保机关有所作为袁不仅造成资源的浪费袁而且降低了效率遥因此袁我国环境公益诉讼的发展道路袁应该遵循的基本原则之一就是环境行政公益诉讼是环境行政执法的补充遥

五尧重视判决的履行和监督机制

行政公益诉讼是对行政机关履行法定职责的监督袁但对于生效的司法裁判的履行和监督亦是检察机关应当关注的环节遥由于诉讼请求要求行政机关履行法定职责的方式无法进行量化袁人民法院对支持的诉讼请求也无法具体化遥在判决履行阶段袁行政机关对行政行为所要完成到哪种程度袁才符合公共利益的要求是难以确定的曰行政机关拒绝履行法律文书的情形该如何处理等袁这些问题困扰着司法实践遥在一般的督促行政部门尽职履责的判决书都有野确认某某部门未履职或未全面履职违法袁继续履行职责袁承担修复费用等冶袁出现这种困境有行政机关内部的原因袁但诉讼请求不够明确具体是主要的原因遥其次袁由于公益诉讼的受害对象不明确袁难以像其他诉讼形式那样起到救济的效果遥针对这些问题袁通过确立对行政公益诉讼判决的执行监督机制袁设计合理的监督程序袁充分赋予检察机关和社会公众监督权袁强化司法建议对行政行为的指导性袁重视各主体的监督权利落实工作袁以实现对判决履行和执行进行持续监督袁或许是一种可行的进路遥

检察机关提起环境行政公益诉讼是强化法律监督权的一次有益尝试袁从行政公益诉讼的功能定位看袁其实质是利用司法权监督行政权袁以维护公共利益为目的袁督促行政机关尽职履责袁限制行政权力的天然的扩张性遥但行政公益诉讼作为新型的制度设计袁需要妥善处理与行政权的关系协调问题遥毕竟任何完善的制度建设都不会是若干分散的制度组合而成袁而是需要考虑该制度与其他制度的衔接和融合遥

渊尚毓嵩袁中国政法大学民商经济法学院博士研究生曰侯佳儒袁中国政法大学民商经济法学院教授遥本文是生态环境保护部2017年委托项目野检察机关提起环境行政公益诉讼研究冶成果/责编

张栋冤