资源枯竭型城市转型发展分析

资源枯竭型城市转型发展分析

作者：刘晓园

来源：《职业时空》2010年第02期

摘要：目前，我国有近1/3的资源型城市面临着资源枯竭的问题，经济转型是实现可持续发展的有效途径。资源枯竭型城市转型面临着一系列复杂问题和多种障碍，文章在对这些问题进行梳理分析的基础上，参考国内外资源型城市转型的成功经验，结合我国资源型城市的特点，探讨相关的对策和启示。

关键词：资源枯竭型城市；可持续发展；转型

资源型城市是城市职能分类中的一个重要类别，广义上是指依靠开发自然资源为主要职能建立起来的城市，狭义上是指依托矿产资源开发成立的城市。据统计，我国现有以煤炭、有色金属、森工、石油等为主的资源型城市118个，其中阜新、石嘴山、大兴安岭、黄石等42个城市面临资源枯竭问题，已被国务院确定为资源枯竭型城市；现有的8000多座矿山中，400多座资源枯竭，2/3已进入“中老年期”，正在加速枯竭进程。资源枯竭、经济衰退、环境恶化、低收入和高失业率等一系列社会问题，已成为资源枯竭型城市的主要制约因素，威胁着其生存和发展。解决好资源枯竭型城市转型问题，是维护社会政治稳定、构建和谐社会的迫切需要，是实现我国社会经济持续健康发展的重要内容和保证。

一、资源枯竭型城市发展的特点

1 资源枯竭型城市的兴衰直接影响中国经济的发展

据统计，全国现有资源型城市(镇)426座，其中地级市78座，占全国地级市236座的33.05％，地级区盟8座；县级市98座，占全国县级市427座的22，95％；市属县级区26座，县城180座，占全国县级行政区划单位1682个的10.7％，建制镇36座。按工业类型划分，依次为煤炭149座，有色金属81座，建材及非金属54座，黑色金属38座，黄金37座，化工28座，油气25座，综合型(2种以上)资源城市14座。资源型城市不但制约着矿业的兴衰，而且它在城市中占有较高比重，是我国城市的重要类型，对全国经济社会的稳定和发展具有举足轻重的作用。按资源型城市的发展阶段划分，可以分为老年期资源型城市(约54座，占资源型城市总数的12.68％)，中年期资源型城市(约290座，占资源型城市总数的68.07％)和幼年期资源型城市(约82座，占资源型城市总数的19.25％)。老年期资源城市矿产资源濒临枯竭，经济衰退，结构调整转产就业压力加大，环境问题突出，困难较多，亟待给予政策扶植或

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经济救助。不可否认，资源枯竭型城市为建立我国完整的工业体系和国民经济体系，促进我国国民经济飞速发展创下了辉煌业绩。但随着市场经济体制的建立和世界经济一体化进程的加快，大多数资源性城市的经济发展出现了每况愈下的被动状态，诸多社会矛盾相继而来，严重制约了这类城市的可持续发展。

2 矿产资源的不可再生性决定了资源经济必然随着资源的耗竭而衰退

资源可以分为两大类：一是可再生资源，如水力资源、森林资源、太阳能、风能资源等；二是不可再生资源，如煤炭、石油、天然气等可燃矿物资源，以及黑色、有色、非金属矿等非可燃矿物资源。而我国绝大多数的资源型城市都属于不可再生资源型城市。从资源本身来看，矿产资源的不可再生性和耗竭性，决定了矿业经济必然随着资源的耗竭而衰退。所有矿业城市都有资源枯竭的问题，矿业城市年龄越大，资源枯竭问题越突出。这是矿业城市最大的特点，完全是由自然规律决定的。

3 从体制上看，我国的矿业城市基本是计划经济体制的产物

中国1952～1990年间进行的是一种以矿产资源开发为导向的工业化发展思路。在国家这种工业投资政策方针指导下，带动了资源勘探开发统一大会战，大规模的人力、物力和资本，迅速注入矿区，从而获取大量的能源、矿产品的输出，形成以开发区域优势矿产资源为背景的格局，建立起如鞍钢、大庆、六盘水、平顶山、铜陵等大型资源型城市基地，以及10，879座国有大中型矿山和227，854个乡镇、集体矿山企业。长期以来国家一直把资源开发的投资重点放在中西部，而把加工工业发展的重点摆在东部沿海地区，矿山只是作为国家投资、为国家或区外输出资源的场所，粗放型开采，求产量不注重综合利用，资源浪费严重，而且初级矿产品被全部或部分指令性低价调出，大多数矿业城市初加工或深加工产业得不到更大发展，形成采掘型矿业城市。

二、我国资源枯竭型城市可持续发展的障碍

1 低层次的城市化水平

矿业是劳动密集型产业，其从业人员的地域性集中，导致各种人口和非农业活动的地域性推进。在矿城建设初期的从业劳动人口构成中，除了属于城市人口的矿业技术工人、转业军人外，大量的半城市化的“亦工亦农”人口比例较大，包括大量民工、当地农牧民和部分职工家属。城市基本人口虽较大，城市化水平较高，但“高农村人口”的构成又暴露出了低层次的城市化水平。

2 畸形的高工业化产业结构

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产业结构单一、经济增长过分依赖自然资源的产出，是资源枯竭型城市丧失可持续发展能力的主要原因。资源枯竭型城市产业结构的形成，不是从传统农耕业或采掘业向制造业、社会服务业转化，即由第一产业向第二、三产业转化，而是以工矿业为主导产业，第二产业比重大，在向高级化产业结构推进中，第三产业和第一产业相对较为落后，表现出“高工业化”的假象。受资源和计划经济体制的限制，资源型城市在其发展中根本没有考虑未来如何发展的问题，没有考虑到矿业的发展与城市发展的不同之处。 3 复杂的地矿关系

国有大中型资源型企业是资源型城市的主体，也是地方财政收入的主渠道。但从生产和服务职能上看，企业与政府具有明显差别。过去矿业企业办社会非常严重，也很普遍。“机关求大，职能求全，级别求高，队伍求多”的“全能式”企业体制，难免造成企业经济效益低下和政府职能不畅等弊端。由于政府的财政收入主要来源于矿山企业，到矿山开采后期，矛盾更加尖锐，财政收入锐减，经济大幅度下滑。伴随资源的枯竭，围绕企业改制后的下岗职工安置、企业办社会的包袱等问题，企业与城市政府的矛盾就更为突出。 4 城市发展面临资源枯竭和环境容量有限的两难境地

矿业城市可持续发展的物质基础是非再生的能源与矿产资源，不论后备资源勘探进展多大和开发时间多久，资源持续性利用最终是有限的。而粗放型采掘、资源浪费严重、生态环境破坏严重，则是资源枯竭型城市发展中面临的突出难题。资源枯竭型城市的生态环境质量一般比非矿业城市的平均水平要低。生态环境保护是政府应该抓的事情，但许多资源枯竭型城市，由于政府财力不足，往往难以承担昂贵的环境治理费用。而以营利为目标的矿山企业自身是没有动力从事生态环境治理的，因而造成我国矿业城市生态环境破坏严重的局面。 5 城市布局不合理

以资源开采为主的产业结构，使矿业城市布局呈现过于分散的特征，并对城市建设造成很大困难，城市布局迫切需要进一步更新和优化组合。这点在资源枯竭型城市表现的尤其明显。长期以来，资源枯竭型城市政府的财政收入主要来源于矿山企业或其相关的产业。由于政府财力远远不如矿山企业，普遍形成了“企业大、政府小”的状况，因此，难以有足够的资金用于城市基础设施建设。而矿山企业并不擅长城市基础设施建设，却又喜欢自己另搞一套城市基础设施，往往造成城市基础设施的重复建设和不配套，使城市建设零乱且不完善。城市的基础设施状况，直接影响到城市的经济效益、环境质量和城市发展。 6 社会负担极其沉重

我国矿山企业办社会的现象普遍存在，不少矿业城市此类支出占到了矿山企业总支出的15％～20％，甚至更多。有些地方甚至出现了企业办城市的现象。矿山企业办社会不仅仅加重了企业的负担，拖累甚至拖垮企业，更不正常地衍生了两个履行城市管理职能的主体——以市

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政为主体的城市功能圈和以矿务局为主体的城市功能圈，城、矿关系始终不能理顺，二者甚至矛盾重重，对城市和企业的发展均带来了不利的影响。再加上条块分割的管理体制，矿山企业有中央、省属与地方之分，受制于不同的利益主体，导致矿产资源配置出现畸形，城市功能发育严重不足。

三、国内外资源枯竭型城市转型的经验和启示

(一)国外经验

1 重视相关的立法和规划。如美国针对煤炭资源的管理，先后出台了《矿物租借法》、《联邦煤矿租赁法修正案》等。再如，德国政府为振兴鲁尔工业区，成立专门机构一鲁尔煤管区开发协会，编制具有法律意义的总体发展规划。

2 政府进行灵活多样的财政税收支持。如法国为扶持老工业区发展，设立了地区开发奖金、工业自应性特别基金、工业现代化基金等多种形式对资源型地区进行倾斜；另外还通过对行业税、劳工税、不动产转让税、公司税、所得税等税收不同程度和时间的减免来吸引外来企业进入老工业区。

3 制定优惠政策吸引外资进入。如日本九州的开发转型，通过地域振兴整顿公团，对进入产煤地域的企业设有长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资等。另外减免地方税，减收额的80％由国家补贴。

4 制定政策鼓励扶持中小企业的发展。国外资源型城市在经济结构转型中，大企业的力量固然重要，但更为重要的是数量众多的中小企业的作用。为此，各国政府纷纷制定政策鼓励扶持中小企业的发展。如英国政府制定了《企业扩张计划》，为中小企业提供资本和技术咨询。在金融政策上增加对中小企业的开业贷款额。在产业衰退地区，小企业每创造一个就业机会，就给予3000英镑的投资补贴。

5 注重就业转岗方面的培训。如法国政府为解决失业问题，规定企业职工必须定期离岗参加培训。培训期间，职工可领取70％的工资，费用由企业承担。

6 利用高新技术促进经济结构转型步伐。如德国政府建立了“鲁尔区风险资本基金会”和新技术服务公司，为新技术企业提供资金和咨询等。

(二)国内经验

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我国一些资源型城市的产业多元化格局已经初步成型。辽宁阜新把转型方向瞄准现代农业，初步形成八大农业产业化链条框架；黑龙江双鸭山也把农业作为重要的替代产业来发展，同时通过煤炭液化、失重式电子秤等高技术产业化项目，促进新兴产业形成和传统产业的优化升级。

资源型城市有很多优势，比如良好的区位、较好的工业基础和丰富的土地资源，但是在转型初期困难较大。根据国外经验，资源型城市应大力推行资源的集约高效开发利用方式，这样做既能延长资源的开采周期，又能减少对生态环境的破坏，降低转型成本和难度，为转型积累资金和创造有利的条件。

我国资源型城市国有经济比重过高，国有企业的改革涉及很多复杂问题。资源型城市一般依托资源性企业而建成，资源性企业都是大中型国有企业，在面临资源枯竭的同时，还面临国有企业自身的问题，比如建立现代企业制度问题，完善社会保障问题，企业办社会问题，历史负担以及债务税收负担重等问题。因此，资源型城市在实施经济结构转型同时一定要大力发展多种经济成分，加大国有企业改革的步伐，因为这几个问题是共生的，是环环相扣的。

(三)国内外资源型城市转型的启示

1 转型离不开政府的财政税收扶持，尤其是在转型初期，中央和省级政府应分别对城市的生态环境治理、社会保障、基础设施建设、接替产业包括环境补偿机制建立与环保产业化发展等方面给予支持，待转型进入正轨后再逐步减少或取消扶持。

2 制定切实可行的法律和规划。同时，需要总体规划和专项规划、长期规划和短期规划，分步骤实施推进。

3 产业结构要多元化。转型的实质是逐步减少对资源性产业的依赖，培育和发展非资源性产业作为接替产业，实现产业多元化。产业结构多元化需要一定的过程，既要量力而行，又要充分依托国内外市场变化和自身发展优势，加快多元化步伐。

总之，对于资源枯竭型城市而言，应切实采取有效措施，处理好各方面矛盾，实现城市转型。转型必须从实际出发，既要政府合理干预，也要符合市场经济原则，努力实现资源型城市的可持续发展。

参考文献：

[1]张秉福，资源枯竭型城市问题与对策[J]，中国房地产金融，2006，(3)。

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