完善基层检察机关检务督察机制的思考

完善基层检察机关检务督察机制的思考

作者：张永昌

来源：《法制与社会》2013年第30期

摘 要 检务督察是检察机关强化内部监督的重要制度，是落实从严治检的重要举措，是促进检察队伍纪律作风建设的推动力。现阶段基层检察机关的检务督察普遍存在机构设置不尽完善、人员配备不齐、督察方式单一和保障机制不足等缺陷，亟需从制度建设、机制创新和组织保障等方面予以完善和加强。

关键词 检察机关 检务督察 制度创新

作者简介：张永昌，广州市花都区人民检察院。

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-164-02

检务督察是检察机关设立的一种全视角、全方位的内部监督制约机制，检务督察的内容集中在检察业务、队伍建设和机关行政事务等三个方面，主要目的是及时发现和纠正检察人员在行使检察权中存在的问题，预防检察人员违法违纪，确保检察权的依法正确行使，树立法律监督权威，维护检察机关的良好形象。检务督察是检察机关强化内部监督的重要制度，是落实从严治检的重要举措，是促进检察队伍纪律作风建设的推动力。然而，由于多种因素的限制，基层检察机关检务督察工作明显滞后于检察业务的发展，亟需完善和加强。本文拟从分析检务督察的必要性为出发点，着重探讨基层检察机关现行检务督察机制存在的不足，并有针对性地提出完善建议。

一、强化检务督察的必要性

（一）检察权的性质和特征决定其必须接受全面地监督

首先，作为国家的法律监督机关，检察机关依法独立行使侦查权、批准逮捕权、公诉权等检察权。检察权属于公权力，具有专门性、强制性等特性。公权力的性质决定了检察机关权力行使的法定性和谨慎性，因此，检察权也需要全面有效的监督，才能防止公权力滥用。其次，检察权由检察人员具体实施，但由于对法律理解和事实认定的个体差异的客观存在，检察人员的裁量标准也必然存在差异，如果缺乏有效的监督和制约，就有可能导致公权力滥用，进而导致公民的私权利遭到侵犯的严重后果。因此，必须对检察权加以全面的、有效的制约和监督。 （二）当前检察权的监督制约机制存在不足

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首先，外部监督方式中的党委的领导和人民代表大会及其常委会的监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督和人民群众的监督均属于非专业性的、非常态化的监督，监督的事项并不涉及检察权运行的全过程，因此，监督的力度和广度有限。公安机关、法院和辩护人、代理人的监督也因为囿于监督主体的角色定位，监督的对象仅限于自身诉讼目标的实现，监督的范围也仅限于与其有利益冲突的个案，这种监督也无法深入检察权行使的全过程，更加无法对检察机关内部执法决策过程进行监督制约。其次，检察权的内部监督制约主要体现在：一是各业务部门的相互制约，但由于职责分工的不同，各部门主要关心的是本部门工作任务的完成，对其他部门的制约多限于程序性质的事项；二是地方党委派驻纪检组织的纪律监督，但这种监督的重点针对的是执法办案中的纪律作风，一般不涉及检察权的具体运行；三是上级检察机关的执法考评，但这种监督主要针对的是一定时期内已经完成的工作的质量和数量，本质上是一种事后评价，不具备事先发现问题、事中解决问题的功能。 （三）当前检察权运行中出现的一些问题

目前，基层检察机关检察权运行中出现的问题主要表现在：一是部分案件质量不高、办案不规范，无罪判决和错案时有发生。二是违法违纪行为屡禁不止。据某省检察院统计，2012年该省处理违法违纪检察人员多达数百人，大部分集中在检察权运行的关键部门，如侦查监督、公诉、反贪、渎检等。三是涉检信访案件高居不下。除了少数信访是当事人无理缠访外，大部分信访案件确实存在执法瑕疵，表明检察权运行中确实存在一些程序不规范、质量不高等问题。

二、基层检察机关现行检务督察机制存在的不足 （一）机构设置不尽完善

从全国范围来看，迄今为止，绝大部分基层检察机关并未单设检务督察机构，而是将检务督察权与纪检监察权混同，由纪检监察部门行使检务督察权。即使设置了检务督察部门，也是与纪检监察合署办公，而纪检监察与检务督察在职责权限、工作目标和工作方式上存在本质的区别，这就导致检务督察权内在的位阶优势无法体现，限制了检务督察工作的开展。 （二）人员配备相对薄弱

检务督察的性质和内容决定了其涉及面非常广泛，既要对具体的检察业务进行监督，又要对队伍管理和机关行政性事务进行监督。因此，检务督察工作任务十分繁重、责任十分重大，而目前基层检察机关检务督察的人员配备相对薄弱，专司其职的往往只有纪检组长和监察室主任，检务督察工作长期处于人少事多、疲于应战的局面，不能很好地顺应新时期检务督察工作的要求。

（三）监督方式较为单一

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是否能有效开展检务监督很大程度上取决于监督信息的获取，而目前基层检察机关的执法办案相对处于一种较为封闭的状态，检务督察的范围很难触及执法办案的各个环节，监督信息的获取普遍存在着渠道不畅、空间有限的困局，导致不能及时发现执法办案等环节存在的问题，检务督察往往流于形式，或表现为发现问题后的事后监督。 （四）保障机制存在不足

一是检务督察的实践探索尚处于初始阶段，最高人民检察院2007年颁布的《检务督察工作暂行规定》只就机构设置、职能范围和运作程序等方面进行了比较笼统的规定，对基层检务督察在具体操作上的指导意义不大，这就导致对于检务督察工作中发现问题和遇到阻力导致无法顺利运行时，如何处置欠缺制度支持，使得检务督察工作力度大打折扣。二是基层检察机关在检务督察的经费、设施、人员配置等方面不能全力保障，欠缺有力的硬件保障，增加了检务督察工作的难度。

三、完善基层检察机关检务督察机制的建议 （一）完善检务督察立法，推进检务督察工作法治化

目前，关于检务督察的规范性文件只有上述的暂行规定，该规定未对各级检察机关尤其是基层检察机关具体开展检务督察工作作出具体规定，内容相对较为抽象，操作性不强。因此，为推进检务督察工作制度化，笔者认为，可以由各省级检察机关按照上述暂行规定的要求，结合各地实际情况，出台补充性和更具实务性的实施细则，明确检务督察的法律性质和地位，进一步明确检务督察的主体、督察内容、督察对象、职责权限、工作方法、督察程序、组织机构、人员配备、经费保障等问题，增强检务督察工作的可操作性。同时，为确保检务督察的执行力，还需进一步明确检务督察建议的主办单位、办理期限、情况反馈、监督检查、责任追究等方面的具体内容。

（二）理顺督察体制，创新督察机制，推行检务督察工作制度化

首先，基层检察院机关应将检务督察工作作为统领各项业务建设的总领，理顺检务督察体制，现阶段可以设置在院党组领导下，纪检监察部门牵头队伍管理督察和机关行政事务督察，检察委员会牵头检察业务督察的督察体制，这样，既有利于整合内部监督资源，强化纪检监察部门和检察委员会监督管理职能，又有利于检务督察工作与部门职能性工作相协调，进行动态监管。其次，创新检务督察工作机制。一是要健全检务督察工作方案。检务督察部门可定期组织专题会议，研究部署阶段性工作任务，要及时将督察情况向检察委员会或院党组汇报，对督察中发现的一般性问题可以现场处置，重大问题按规定及时向督察长报告，决策性意见和建议由检察委员会或院党组集体研究决定。二是建立回访督察机制，了解督察建议整改落实情况，促进整改落实。

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（三）创新督察思路，采取刚性举措，推动检务督察工作规范化

首先，要创新督察思路，坚持暗访与明察相结合、专项督察与综合督察相结合、跟踪督察与巡回督察相结合、日常督察与集中督察相结合，同时加强与纪检监察工作的衔接，完善内部惩防体系；加大上下级联动督察机制建设，建立检务督察人员信息库，探索检务督察一体化工作机制，开展由上而下或者是交叉性质的检务督察活动，这样可以充分发挥上级领导机关的作用，提高检务督察工作的权威性，增强督察工作的实效性，还可以促进相互借鉴，取长补短。其次，为强化检务督察影响力、彰显检务督察权威性，必须强调督察结果的运用，要把督查结果和整改情况作为目标考核、评先评优及晋职晋级的重要依据，直接与部门和干警个人的切身利益挂钩，增强检务督察工作的实效性和权威性。 （四）加强制度保障，抓好督察队伍建设

首先，强化组织机构建设，要挑选业务素质强、政治觉悟高和思想品德端正的业务骨干到督察机构，组成高素质、有权威的专职督察队伍，使督察制度有组织保证。其次，要高度重视检务督察队伍建设，加强业务培训，提高检务督察人员发现问题、解决问题的能力。最后，要加大对检务督察工作的物质保障，为检务督察部门配备必要的督察设施，并在经费上给予一定倾斜，将检务督察活动经费单独列入年度经费预算。