２０１３年第１１期 民主与法治 国外腐败防治体系分析及其经验借鉴※ ｏ闫国兴 齐经民 ２０１３年４月１９日，*总书记在中共中央政 治局反腐倡廉第五次集体学习时强调，深入推进党风 廉政建设和反腐败斗争，需要积极借鉴世界各国反腐 倡廉的有益做法，要更加科学有效地防治腐败，全面 推进惩治和预防腐败体系建设。分析国外腐败防治 体系中的关键要素，吸取其腐败防治体系构建过程中 的成功经验，有益于完善我国腐败防治体系，本文就 此作一探讨。 国外腐败防治研究的主要视角及观点 我国腐败防治正从权力反腐、制度反腐向体系反 腐转变，在探讨如何建立一个完善的腐败防治体系问 题上，国内学者从不同视角对国外腐败防治进行了研 究。 其一，防止利益冲突视角。有学者从防止利益冲突 的角度对国际社会廉政建设进行了分析，并提出当今世 界许多发达国家和地区的廉政立法和反腐败制度体系， 是以防止利益冲突为核心构建起来的，建立健全防止利 益冲突的法律制度是有效预防腐败的关键策略“ 。 其二，公务员廉政制度视角。有学者从研究国外 公务员廉政制度体系入手，提出财产申报制度、利益 协调制度、公务回避制度、廉政惩处制度等在国外廉 政建设、遏制腐败方面起着非常重要的作用 。 其三，反腐制度设计有效性视角。有学者对国外 反腐败制度设计的有效性问题做了研究，提出完善制 度建设对预防和惩治腐败十分重要，世界上一些国家 通过建立卓有成效的现代反腐制度，铸造了廉洁社会 和清廉国家 。 其四，民间组织参与反腐视角。有学者在梳理民 间组织参与反腐活动理论依据的基础上，介绍和分析 国外民间组织的反腐实践活动，认为世界各国民间组 织的反腐活动有效地减少了市民社会对腐败的不满， 在一定程度上抑制了权力型、政经勾结型腐败，提高 了人们对反腐法律、制度、机构和专家的关注Ｈ 。 除此之外，国内学术界还对国外的反腐败机构、 信息化反腐和廉政文化建设等方面进行了分析研究。 总的来看，目前关于国外腐败防治的研究正日益规范 与深入，研究视角呈现多样化的趋势。本文致力于在 深入分析国外腐败防治体系的要点和特点的基础上， 一提取可供我国借鉴的有益经验。 二、国外典型国家腐败防治体系的要点 美国作为现代化法治国家，在防治腐败方面拥有 较为完善的体制设施；芬兰作为北欧高福利国家的代 表，其防治腐败措施可体现出北欧廉政国家的共性； 新加坡在文化传统方面具有东方特性，短短几十年防 治腐败成效显著，在东方国家中堪称典范。 （一）美国腐败防治体系 、美国社会在不同历史时期对于腐败有着不同的 文化观念和控制方法。从通过政治与行政相分离来 抑制政党分肥带来的腐败，到完善行政组织结构、建 立健全法制，最后到加强信息公开与利用现代科技手 段全方位反腐，经过一个多世纪的不断探索，美国已 经形成比较完备的腐败防治体系。 １．系统的反腐败机构。美国建立了系统全面的反 贪腐机构，包括监察长办公室、政府道德署、总审计署、 廉政署、联邦调查局和独立检察官在内的诸多部门，各 部门既具有相对的独立性，又在反腐方面合作紧密。 ２．健全的腐败防治法律。腐败防治法律的建立是 个不断完善的过程，在近一百多年的时间里，美国 针对不同的腐败现象，制定不同的防治腐败法律，从 单一惩治腐败到惩治与预防相结合，反腐败立法经历 了一个由被动到主动的过程并逐步完备，对防治腐败 发挥了重大作用。 ３．有效的新闻媒体监督。美国十分重视新闻媒体 的监督作用。在美国，新闻媒体被称为除行政权、立 法权和司法权之外的‘第四权”，拥有较大的言论自由 权利，而且新闻媒体的行为具有主动性，如２０世纪初 的“黑幕揭发运动”和１９７４年的‘冰门事４４＇’等，都是 新闻界自主地对政治腐败丑闻进行深刻揭露，其在美 国腐败防治过程中的作用十分突出。 ４．网络科技反腐的充分应用。新信息交流技术的 发展引领许多国家的电子政务建设，美国利用其回应 性快和信息收集成本低的特点进行腐败防治工作。 采取的主要措施有加强信息公开、提升透明度、缓解 信息不对称、增强公众与行政部门雇员之间的信任及 强化政府问责等，网络科技增加了政府与公众之间的 互动，有效遏制了腐败的发生。 一※本文系河北省社会科学发展研究课题（项目编号：２０１１０１３７３）的研究成果。 ｌＵ 民主与法治 党政干部论坛 （二）芬兰腐败防治体系 在芬兰的腐败防治体系中，政府与公众之间的平 等关系是反腐败工作得以进行的重要前提，主要体现 为政府透明化与公众良好的反腐观念等。通过政府 与公民在反腐过程中的良性互动，芬兰成功有效地遏 制了腐败的滋生与蔓延。 １．透明化的政府 芬兰在防治腐败方面努力建设一个透明政府，通 过透明政治、透明行政来防治腐败。如芬兰政府的所 罚，贪污成本十分高昂。 ３．良好的政府反腐败形象 新加坡人民行动党建立后，时任新加坡共和国总理 的李光耀提出‘廉，是立国之本；清，为党政之根”，致力 于建立‘．一个廉洁清白的政府 ，实行现代公务员制度， 重视公职人员的自律，严厉治理腐败。领导人作出反腐 败的承诺并以身作则，为政府树立了良好的反腐败形 象，促进了公众对腐败防治工作的积极参与，最终在全 国形成了全体民众共同抵制腐败的良好社会风气。 有档案材料都对公众开放，接受公众和媒体的监督。 公众在需要时可以通过资料查阅、借阅等方式了解政 府部门的有关情况 。芬兰政府实行信息公开和财产 申报制度、金融实名的存款制度和官员财产信息公开 制度，任何人都不能开设匿名账户，税收当局有权了 解全国所有账户的情况。每个公民和团体的收人及 财产情况包括所有公职人员所代表的利益团体的财 产状况，每年都会被公布在纳税表上，并且任何人都 可以到税务部门进行查询。 ２．公众良好的反腐观念 在芬兰，公民的集会、请愿、示威游行等，是群体 性表达意愿的方式。芬兰官员的行为悉在公众监督 之下，任何公民都有权自由检举和揭发违法的政府官 员 。芬兰十分重视腐败防治教育，在公众内心中，受 贿是对官员人格的侮辱；芬兰也十分重视道德教育， 奉行社会民主主义，主张公平、平等等理念。在这样 的社会环境下，民众大多培养了自觉遵纪守法、诚实 守信的良好理念与行为习惯。 （三）新加坡腐败防治体系 新加坡采用的是‘胡萝卜”（高工资、高养老金等） 加“大棒”（高处罚、高审计技术等）的政策抑制腐败。 一方面增加腐败的风险成本，另一方面提高廉政的收 益，加之政府良好的反腐败形象增强了公众对政府的 信任，社会中逐渐形成了反腐败的风气。 １．高薪养廉模式的典范 新加坡是通过高薪养廉防治腐败的典范。这一 模式的实施，得益于新加坡较小的地域面积、较少的 人口与高速发展的经济水平。新加坡通过公积金制 度来保障公职人员的生活待遇，无论是公务员，还是 企业职员，都要依法缴纳公积金。公职人员可将公积 金用于医疗、教育、住房等，并可以在退休后获得一笔 丰厚的养老金，较高的薪酬和福利使得公务员阶层能 够不用贪腐就可以体面的生活。 ２．严厉的腐败惩处措施 新加坡惩治腐败的法律法规较为完善。贪污调 查局是新加坡防治腐败的专门机构，对腐败行为有着 广泛的调查权，拥有较大的独立运行的权力，能够有 效的开展反腐败斗争，贪污行为一旦被发现，当事人 不但失去公职，丧失一大笔养老金和其他收益，而且 还会遭受一连串的罚款、罚金及没收财产等经济处 三、国外腐败防治体系的特点分析 国外腐败防治体系涉及实体层面、制度层面和价 值层面中的诸多要素，如图１所示。其中，实体层面 要素包括具体的多方腐败防治机构及其成员、新闻媒 体、社会团体、公众等；制度层面要素包括政治、经济、 文化和社会范围内的立法制度、审计制度、监察制度、 财产申报制度、公务员制度等；价值层面要素则包括 行政伦理、廉政文化、公民反腐意识等。 ， ｊ 符娄防治腐败机构、新 媒体、公众等 宜体 ． 、 ＿ ｒ ； 制度联面 ………一 箩 兰 墨 ！ 、 价值 向 …… ｉ ｒ政伦 、 政文化、公代反腾息 ！等 一 ｒ图１ 腐败防治体系层次图 （一）独立而又具有权威性的反贪腐机构 反腐败机构是腐败防治体系的实体，即防治腐败行 为的具体执行者。由领导者直接负责的专门反腐败机 构是有效控制公共腐败的重要组成，独立ｌ生保证其在腐 败行为调查过程中免于来自其他权力的制约，权威性则 要求上至政府高官，下至普通民众，对于一切腐败案件， 都具有调查取证、传讯、起诉的权力。作为反腐败机构 成员，要做到秉公办事，有较强的原则性，对腐败行为不 姑息、不妥协，能够自主地深入调查揭发腐败行为。此 外，腐败防治不是专门反腐败机构——个部门的事情，其 他相关部门机构在涉及腐败行为调查的过程中应提供 技术支持，这些机构共同形成—个慵败防治的有机系统。 （二）严密的制度网络 制度即规范，从制定反腐制度到监督制度执行再 到对违反制度的行为人做出惩处，严密的制度网络是 腐败防治体系的关键。在国外腐败防治取得成功的 典型国家中，专门的反腐败法律为腐败与否划定了一 条边界，这条边界清晰可见，而非模棱两可。监督制 度涉及面广泛，审计、财产申报等制度增强了行政行 为的透明性，网络与科技机制也在防治腐败过程中发 挥了重要作用，腐败行为惩处制度更是严厉，强有力 的惩处涉及政治名望、经济收入、社会地位等方面的 损失，能够对腐败行为人的心理构成约束。 （三）深入人心的反腐观念 在国外腐败防治体系中，反腐不仅仅是一种政府 和社会行为，更作为一种价值观念深入民众内心。公 ２０１３年第１１期 民主与法治 职人员拥有预防腐败的观念，反腐教育是公职人员入职 的要求越来越强烈，这就需要增加公民的知情权，完 工作前的必经环节，并且在工作过程中不断开展相关方 善官员财产申报制度，加大政府信息公开力度，如各 面的教育活动，公职人员能够认识到腐败不仅是一种违 级官员的公车使用情况、差旅费、招待费等相关信息； 法行为，更是一种道德低下的表现；反腐败机构拥有打 同时要妥善处理公众举报的腐败案件，在这一过程 击腐败的 ，建立廉洁的行政环境是反腐败机构的目 中，保护公众的合法权益，促使公众监督常态化。 标，肃清行政组织中的腐败行为是反腐败机构的使命； ２．制度层面的经验借鉴 民众具有监督腐败的意识，能清醒地认识到腐败不仅是 规范权力的正常、合理使用是腐败防治的根本。 个人行为，而且危害公众利益，腐蚀社会风气。 在反腐败国家立法过程中应明确界定腐败行为，不仅 四、对国外腐败防治体系的深入思考及其经验借鉴 范围要全面，而且要具有真实可操作性；要建立现代 根据腐败防治体系的层次划分，其具体包括腐败 公务员制度，合理调整不同地区、不同岗位、不同级别 防治实体、制度约束和社会反腐价值三大方面。笔者 的公务员薪酬，以加大对腐败的惩治力度；要善于借 在此就国外腐败防治体系如何发挥作用做深入思考， 助科技、网络等高新技术创新防治腐败机制，以权力 并结合我国实际国情提取可供借鉴的有益经验。 制约权力，以责任制约权力，以监督制约权力，以市场 （一）对国外腐败防治体系的深入思考 制约权力，以规则制约权力，以透明度制约权力 ，最 国外腐败防治体系的作用原理可描述如图２所示： 终把权力关进制度的笼子。 个体在物质资源因素和自身具有的自由裁量权的共同 ３．价值层面的经验借鉴 作用下产生腐败动机，并对预期收益和预期风险进行 行政伦理与廉政文化为防治腐败提供了良好的文 评估，当预期收益风险差大于零时，则发生腐败行为； 化环境，是腐败行为的软约束。因此，要注重加强对公 通过腐败防治实体体系、制度约束体系和社会反腐价 职人员的反腐教育，帮助公职人员树立正确的权力观 值体系对个体的合力作用，减少腐败行为，进而减少腐 和利益观，培养形成廉政文化，使公职人员自觉奉公守 败对于政治、经济和社会文化的消极影响；进而，这种 法，廉洁自爱 。此外，还要培养公民反腐意识，对腐败 影响又会反作用于腐败防治体系，整体形成闭合回路。 防治的教育要从／Ｊ、抓起，积极挖掘廉政文化资源，倡导 与中华民族优秀文化相承接、与时代精神相统一的廉 政文化，让廉洁理念深入社区、家庭、学校、企业和农村； 充分发挥思想道德教育、职业道德教育、社会公德教育、 家庭美德教育的整体效能，形成良好的全民防腐观念。 ［参考文献］ ［１］唐晓清、杨绍华：《防止利益冲突制度：国际社 会廉政建设的经验及启示》，《当代世界与社会主义》 ２０１１年第２期。 图２腐败防治体系作用原理图 ［２］李景平、鲁洋：《国外公务员廉政制度及对我国 腐败防治体系只有实现实体层面、制度层面与价值 的启示》，《学术论坛））２０１０年第ｌ２期。 层面中各要素之间的良好契合才能发挥作用。因此，健 ［３］王立梅：《国外反腐败制度设计的有效性及启 全腐败防治体系的逻辑进路即是完善其在不同层面的 示》，《岭南学刊））２００９年第５期。 欠缺部分，增加腐败防治的实体监督惩治、制度约束、价 ［４］李秀峰：《民间组织与反腐败——理论背景和 值软约束之间的协同，以实现规范权力正常行使的目的。 国际经验分析》，《中国行政管理））２００８年第１期。 （二）国外腐败防治体系的经验借鉴 【５】苗佳供：《当代西方国家反腐倡廉制度建设研 尽管世界各国在意识形态、文化背景、政治制度和民 究》，《北京行政学院学报））２０１０年第６期。 族陛等方面差异巨大，４＿Ｎ￣４Ｌ日益发展的今天，充 ［６］刘步健：《芬兰反腐保廉的制度化解读》，《群众》 分借鉴国外腐败防治体系构建过程中的成功经验，对我 ２０１１年第７期。 国防泊腐败体系的健全和反腐工作、深人的开展十分！ 要。 ［７］张永和：《李光耀传》，花城出版社１９９３年版， 结合我国腐败防治中出现的问题，以下经验值得潜鉴。 第２６６页。 １．实体层面的经验借鉴 ［８］沈荣华：《行政权力制约机制》，国家行政学院 一方面，要选拔能力素质高的人员组成专业反腐 出版社２００６年版，第２７．２８页。 队伍，增强腐败防治机构的独立性和权威性，使其做 ［９］徐伟：《论被问责去职官员的范围——规范被 到中央纪委全会中强调的“老彪’、“苍蝇”一起打，既 问责去职官员复出的逻辑起点》，《湖北行政学院学 坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在 报））２Ｏ１１年第１期。 群众身边的不正之风和腐败问题。另一方面，随着我 （作者单位燕山大学经济管理学院） 国公民权利意识的觉醒，公众对于社会腐败现象监督 （责任编辑张娅） 田
