提高财政农业支出效益是解决中国农业贫困的必由之路——规模与效益比较研究的视角

维普资讯 http://www.cqvip.com 农业・农村・农民　提高财政农业支出效益是解决　中国农业贫困的必由之路　——规模与效益比较研究的视角　郝保权　，陈【摘伟　（１．陕西党校政治学教研部，西安７１００６１；２．长安大学经管学院，西安７１００６４）　要】中国作为一个农业大国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，在此转变过程中势必要求财政　对农业的大力支持，而面对刚性的财政预算约束，中国财政农业支出规模的增长十分有限，这就要求更新财政农　业支出观念，由单纯注重规模的增长，转变为既注重规模的稳定增长，又强调效益的提高。同时使财政农业支出更加　合理以及运用财政农业支出资金更加高效，从而为解决农业“贫困的恶性循环”探求新的出路。　【关键词】农业贫困；财政支出；规模分析；效益分析；建议　【中图分类号】Ｆ３２３．９　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００２－７４０８（２００８）０９－００８９＂０３　在中国，农业既是最典型的基础产业，又是作为发展中　模上升。从总体上看，１９７８年到２００５年中国财政农业支出总　国家最需要发展的产业。但长期以来，由低生产率导致低收　入、低收入导致低储蓄和低资本积累水平进而低生产率的　“贫困恶性循环”使得由传统农业向现代农业转变非常缓慢。　发展经济学理论认为，增加资本积累是治疗“贫困的恶性循　额高度增长，由１５０．６６亿元增加到２４５０．３１亿元，增长了１６．２６　倍，并且保持了较高的增长速度。　表１财政农业支出总额及其增长速度速度　ｌ　７８　ｌ５ｎ６６　ｌ９７９　ｌ７４．３３　１９８０　１４　９５　单位：亿元，％　速度　年份　支出总额　环比增长　年份　支出总额　环比增长　ｌ９９２　３７６．０２　ｌ５．７ｌ　－１３．９９　一２６．５０　９＿３３　１．０．２７　ｌ９９３　４４０．４５　】９９４　５３Ｚ９８　ｌ９９５　５７４．９３　ｌ９９６　ｍ４３　８．１９　１７．１３　２ｌ｜０１　７．８７　２１．８３　９．４２　环”的一剂灵丹妙药，通过对农业加大投入进而增加资本积　累对于农业发展至关重要。改革开放以来，中国对农业主要　投入主体由农户逐渐转向，财政农业支出总额在不断增　加。然而支出增长缺乏稳定的保障机制，支出效益也比较低　下，不利于农业持续健康发展。为了进一步缓解中国农业发　展的资本约束，不仅要注重财政农业支出规模的增长，　１９８１　ｌｌ０．２ｌ　１９８２　ｌ２Ｏ．４９　１９８３　ｌ３　８７　１９９７　７６６．３９　１９８４　１４１．２９　ｌ９８５　１５３．６２　１９８６　１８４．２０　ｌ９８７　１９５．７２　６．３４　８．７３　１９．９ｌ　６．２５　ｌ９９８　ｌ１５４．７６　１９９９　．１０８５．７６　２Ｏ００　ｌ２３１．５４　２００】　１４５　７３　５ｎ６８　－５．９８　ｌ３．４３　ｌ８．２９　更应该强调其效益的提高０鉴于中国财力的有限性，财政农　业支出规模不可能在短期内大幅度地增长。但是，提高财政　农业支出效益的空间却很大。以提高支出效益为目标不仅有　利于资源的优化配置，更有利于吸引社会资本向农业部门流　１９８８　２１４．舯　１９８９　２６５．９４　ｌ９９Ｏ　３Ｏ７．８４　１９９１　３４７．５７　９．３８　２４．２３　１５．７６　１２．９ｌ　２００２　ｌ５８０．７６　砌　１７５４．４５　８．５１　ｌ０舯　３３．２４　４．８２　动，增加农业投入总量。因此，如何稳定增长财政农业支出规模、　提高其支出效益，充分发挥财政农业支出的导向性作用，以真正　扭转农业“贫困的恶性循环”现象，正是本文所要研究的问题。　一２０ｏ４　２３３７．６３　２００５　２４５０．３１　注：－￣１９９８年开始，支出总额包括增发国债安排的支出ｏ　、中国财政农业支出规模分析　２．财政农业支出相对规模分析。相对规模是指在一定时　财政农业支出的规模反映了对农业进行财政支持　的大小，可以用绝对规模和相对规模来表示，通过对我国财　政农业支出绝对规模和相对规模两个方面的变化特征进行描　述、分析，可以对我国现阶段财政农业支出规模进行客观判断。　１．财政农业支出绝对规模分析。绝对规模是指在一定时　期内，各级部门的财政农业支出总额及其增长速度（增　长率）。用该指标对中国财政农业支出绝对规模的变化特征　进行描述和实证分析：表１列出了中国改革开放以来各年份　期内，财政农业支出总额占国家同期财政总支出的比重。改　革开放以来，尽管中国财政农业支出的总额保持了较快的增　长速度，但是，财政农业支出总额占国家财政总支出的比重　却有较大幅度的下降，由１９７８年的１３．４３％下降到２００５年的　７．２２％，下降了６．２个百分点，这一期间的最低比例仅为　７．１２％，虽然在某一时期财政农业支出总额比重受某些因素　的影响而呈阶段性上升，但总体上呈不断下降的趋势。财政　农业支出总额占财政总支出比重的变化，具有十分明显的波　动性和阶段性（见下页表２）。　３．财政农业支出规模的客观判断。通过对财政农业支出　财政农业支出总额及其增长速度。从该表中可以看出，自　１９７９年以来，中国财政农业支出总额基本处于下降态势，从　１９８２年开始又缓慢增长，直到１９８６年支出总额才恢复到１９７９　年时的水平，从１９８７年开始财政农业支出总额基本是稳步上　升，特别是１９９９年以后，财政农业支出每年都以百亿元的规　绝对规模、相对规模的变化进行描述，可以得出，改革开放以　来中国财政农业支出规模呈现以下特征：　第一，财政农业支出总额总体上处于相对稳定增长的态　【作者简介】郝保权（　９７９一），男，陕西靖边人，陕西党校政治学教研部教师，西北工业大学人文与经法学院博士研究生，研究方向：思想政治教育与社会发展。　维普资讯 http://www.cqvip.com

农业・农村・农民　不稳定。并且从１９９６年开始，农业ＧＤＰ的增长速度大大低　－　表２财政农业支出总额占财政总支出的比重年份　支出总　财政总　支出　１１２２伪　１２８１　９　１２２８．８３　ｌ１３８．４１　１２２９－９８　１４０９．５２　ｌ７０ｌｍ　２０。４．２５　２２０４－９１　２２６２．１８　单位：亿元。％　财政总　＾，Ｂ　于财政农业支出总额的增长速度，二者的比值均小于１，且　有下降趋势，特别是１９９８年，财政农业支出总额增长１％，　农业ＧＤＰ仅增长０．０５％，说明财政农业支出的总量经济效益　有所下降。　寰３农业ＧＤＰ增长速度与财政农业支出总额增长速度的比位　单位：％　＾，Ｂ　年份　支出总　额（Ａ）　ｌ９７８　ｌ５ｎ６６　ｌ９７９　ｌ７４．３３　１９８０　ｌ４９．９５　１９８ｌ　１１０－２１　１９８２　ｌ２０．４９　１９８３　１３２．８７　ｌ９８４　１４１－２９　１９８５　１５３－６２　１９８６　ｌ８４．２０　ｌ９盯　ｌ９５．７２　额ｃＡ）　１３．４３　ｌ９９２　１３．６　ｌ２　９．６８　９．８０　９．４３　８．３１　７．６６　８．３５　８．６５　ｌ９９３　３７６ｍ　４４０．４５　支出（Ｂ）　３７４２．２０　４６４２．３０　５７９２．６２　６８２３．７２　７９３７．５５　９２３３．５６　ｌ０９７８．１８　ｌ３ｌ８７．６７　１５８８６．５０　ｌ８９０　５８　１０．０５　９．４９　９．２０　８．４３　８．８２　８．３０　１０．６９　８．２３　７．７５　７．７ｌ　ｌ９９４　５３２．９８　１９９５　ｌ９９６　１９９７　１９９８　１９９９　２０００　２００１　５７４－９３　７００ｍ　７６６．３９　ｌ１５４Ｉ７６　ｌ０８５　６　１２３Ｌ５４　１４５６∞　农业ＧＤＰ　支出总　产出弹　农业ＧＤＰ　支出总　产出弹　年份　环比增长　额环比增　性系数　年份　环比增长　额环比增　性系数　速度（Ａ）　长速度０３）　（＾四　ｌ９７９　２３．６２　ｌ５－７ｌ　１．５０　１９９３　速度（Ａ）　长速度（Ｂ）　（＾四　ｌ８．６６　ｌ７．１３　Ｌ０９　ｌ９８０　７Ｊ９８　１９８１　ｌ３－７０　１９８２　ｌ３－９８　一ｌ３．９９　—２６ｒ５０　９．３３　—ｎ５７　ｌ９９４　—ｎ５２　１．５ｏ　３７．４２　２６．８Ｌ　１５．４４　２１．０１　７．８７　２Ｌ８３　Ｌ７８　３－４１　０．７ｌ　ｌ９９５　ｌ９９６　ｌ９８８　２ｌ４．们　ｌ９８９　２６５．９４　ｌ９９ｏ　３０７．８４　１９９１　３４７．５７　２４９１．２ｌ　２８２３．７８　３Ｏ８３．５９　３３８６．６２　８．５９　９．４２　９．９８　２（）０２　２００３　１５８ｎ７６　ｌ７５４　４５　２３３７．６３　２４５０．３１　２２Ｏ５３．１５　２４６４９．９５　２８镐６．８９　３３９３０　７．１７　７．１２　１９８３　ｌ１．３１　１９８４　１７．０７　１０．２７　３４　８∞　１９－９１　６．２５　９＿３８　２４－２３　１．１　２．６９　Ｌ２３　０．４４　Ｚ５５　２．０９　０．４３　１９９７　１９９８　ｌ９９９　２．６５　２－加　一ｎ５５　４２　５ｎ６８　—５．９８　１３．４３　ｌ８２９　８＿５１　ｌｎ９９　０．２８　０．０５　ｎ∞　Ｏ．０８　０－２９　０．５４　０－拍　８．２８　７．２２　１９８５　ｌ０－７２　１９８６　ｌ９８７　１９８８　ｌ９８９　８．７５　ｌ５．９３　１９．５６　ｌｎ３６　ｌｎ２６　２００５　２０００　ｌ由８　２００１　５＿３６　２（）０２　４．５８　２００３　５－０３　注：１．－９，，１９９８年开始，支出总额包括增发国债安排的支出。　２，￣Ｌ２ｏｏｏｆｆ－开始，财政总支出中包括国内外债务付息支出。　势，而其增长速度在农业发展的不同阶段有所波动。　ｌ９９ｏ　１９９１　ｌ９９２　ｌ８崩　５－４１　９．６７　ｌ５　６　１２．９１　８．１９　Ｌｌ８　０．４２　１．１８　２０ｏ４　２２．７８　２∞５　ｌ０伪　２ＯＯ６　３３　４．８２　０－６６　２．Ｏ９　第二，以财政农业支出总额占财政总支出的比重指标　所衡量的财政农业支出相对规模，总体上处于徘徊或下降　趋势。但是，在短期内，由于受到中国农业发展的调　整、财政相对规模（收入、支出）的制约等因素的影响，　这种趋势不可能显著逆转。　二、财政农业支出效益分析　注；１．从１９９８年开始，支出总额包括增发国债安排的支出。　２＿农业ＧＤＰ按当年价格计算。　２．财政农业支出结构效益。财政农业支出的结构效益主　要是指财政农业支出各个项目问的组合效益。支出结构是　否合理，对财政支出整体效益发挥至关重要，从结构的角　通过以上的分析，笔者认为，现阶段鉴于多种因素的　影响和制约，中国财政农业支出规模水平有限，不可能在　短期内大幅度地提高，而以提高支出效益为重点或目标则　更为现实，更有利于资源的优化配置，更有利于为农业的　发展创造良好的外部条件，进而吸引社会资本向农业部门　流人，增加农业投入总量。本部分拟对改革开放以来中国　财政农业支出总量效益和结构效益进行实证分析，以揭示　其存在的问题，为提出解决对策，完善中国财政农业支出　度研究财政农业支出效益，有利于我们全面认识财政农业　支出效益的内涵。　财政农业支出结构直接决定了支出总额对农业领域中　不同公共需求的满足程度。有关中国财政用于农业各项支　出的结构变动数据表明，自改革开放以来，在中国财政农　业支出总额当中，支援农村生产支出和各部门事业费所占　份额较大，一直维持在５Ｏ％以上，而农村救济费份额呈现下　提供现实依据。　１．财政农业支出总量效益。财政农业支出总量效益主　要是指财政农业支出总规模所产生的效益，即财政农业支　降趋势，并且对农业可持续发展起重要作用的农业基本建　设支出、农业科技三项费份额相对偏低，直接影响了财政　农业支出的整体经济效益。　３．财政农业支出效益低下的原因分析Ｏ通过对中国财　出对农业ＧＤＰ的贡献程度。下面通过产出弹性对其进行描　述和实证分析。　财政农业支出的产出弹性是指财政农业支出总额增长　１％，所引起的农业ＧＤＰ增长的百分比，即农业ＧＤＰ变动对　财政农业支出变动的反应程度。一般用产出弹性系数来表　示产出弹性大小，产出弹性系数是农ＧＤＰ增长速度与财　政农业支出总量效益和结构效益进行定量分析，发现财政　农业支出效益状况不容乐观。现阶段，导致支出效益低下　的原因除了支出规模水平有限，支出结构不尽合理以外，　主要还有以下几点原因：　第一，在财政预算管理上，和地方　的财权与事权不匹配。与地方之间的事权划　分缺乏法律规范，各级之问事权的划分仍然处于清楚　与不清楚并存的混沌状态，并且在地方财政收入下降　的情况下，其事权范围却不断扩大，原来由负担　的许多支出事项都划由地方财政列支，虽然通过　一政农业支出总额增长速度之比值。如果假定其他条件不变，　那么产出弹性系数越大，表明财政农业支出增长带来的农　业ＧＤＰ增长速度越快，支出效益就越好；相反，产出弹性　系数越小，则表明财政农业支出增长带来的农业ＧＤＰ增长　速度越慢，支出效益就越差（暂且排除其他干扰因素）。　从表３中可以看出，自１９７９年以来，中国财政农业支出　的产出弹性系数波动较大，１９８４年、１９８７年、１９８８年、　系列转移支付形式对地方既得利益进行照顾，确保地方　财政收入得以快速增长，但是，分税制实施的规范性对地　方财政收入施加了很大的约束。这种财权与事权的不　匹配导致地方财政预算支出压力的不断加大，必然对地方　１９９５年等年份产出弹性系数较大，而１９９８年、１９９９年、　２０００年这三年产出弹性系数很小，这说明由于多种因素的　制约和影响，中国财政农业支出的总量效益时好时差，很　财政农业支出的增长形成一定制约，最终导致财政农　维普资讯 http://www.cqvip.com 业・农村・　业支出效益的下降。　入，农业技术进步可以通过提升农业投入要素的自身效率　和组合效率对农业经济增长产生推动作用。所以，应　该大力支持农业科技的研究和推广，加大对农业科研的财　政投入。　第二，财政农业支出预算约束软化。现阶段，中国财　政农业支出预算并没有真正形成强有力的资金使用和管理　的法律约束，这主要表现在两个方面：其一，特别是地　方执行《农业法》大打折扣，未能按其中相关法律要　求安排预算，口头上加大对农业的投入，实际上却按照利　４．进一步完善财政农业支出资金的监管制度。财政农业　支出资金有限，充分发挥资金使用效益，就要不断完善财　益机制的诱导配置财政资源，热衷于发展具有政绩信号传　递功能的竞争性项目，倾向于支持利税贡献能力较强的行　政农业支出资金的监管制度，使财政农业支出走向法制化、　规范化轨道。应以采购来改进财政农业支出资金的管　理机制。运用法律的、行政的、经济的手段对预算支出实　行全程管理和监督，改变那种支出指标分配到部门后就不　再过问资金使用效果的状况。采用采购可以起到节约　财政农业支出预算资金，降低采购成本，防止重复购置，　优化资源配置和抑制现象，防止财政农业支出资金被　占用和挪用等重要作用。而且，要进一步完善财政内部监　督、审计监督与社会监督相结合的财政农业支出资金　业。其二，财政农业支出预算资金到位率低，挪用挤占现　象严重。许多未能按照《预算法》规定进行预算资金　管理和执行预算，甚至采用平衡预算的办法，蚕食财政农　业支出资金。　第三，管理监督机制不健全，容易造成财政农业支出　资金流失。虽然各级财政部门和财政农业支出资金管理部　门对资金的使用管理有不少规章制度，但由于缺乏严格的　监督机制和有效的制约方法，在财政农业支出资金的使用　过程中挤占、转移和乱支乱花等问题仍很突出。　三、建议　监管体系，明确界定监管体系各构成部分的职能，真正做　到责、权、利相统一。　【注释】　囝　通过对中国财政介入农业发展必要性的理论探讨，以　及结合中国具体情况对财政农业支出的规模和效益的实证　分析，笔者认为应注意进一步完善中国财政农业支出　。现提出以下可行性建议：　１．进一步强化财政农业支出的法律约束机制，稳步增加　财政农业支出。在社会主义市场经济条件下，财政农业支　出应该依法进行。建立健全财政农业支出法规体系，是加　①本文这里所提“农业贫困的恶性循环”，参见由美国经济　学家纳克斯１９５３年在《不发达国家的资本形成》一书中提　到的对于发展均衡理论的“贫困恶性循环理论”分析范式．　（　国家统计局．中国统计年鉴２００６［Ｈ］．中国统计出版社，　２００６．　③ＤａＶ｛ｄ　Ｗ．Ｈｙｍａｎ．Ｐｕｂ１｛ｃ　Ｆ１　ｎａｎｃｅ：ａ　ｃｏｎｔｅｍｐｏ　ｒａ　ｒｙ　Ａｐｐｌ　ｃａｔ｛ｏｎ　Ｔｈｅｏｒｙ　ｔｏ　Ｐｏ１１　ｃｙ［Ｈ］．Ｔｈｅ　Ｄｒｙｄｅｎ　ＰｒｅＳＳ　Ｈａｒｃｏｕｒｔ　Ｂｒａｃｅ　Ｃｏ１　１　ｅｇｅ　Ｐｕｂ　１１　Ｓｈｅｒ。１９９３．　强财政农业支出资金管理，提高其支出效益的基本保障。　在国家现行的《农业法》中，对各级财政农业支出责　任和支出方式的规定过于笼统，实际执行中可操作性较差，　很难对各级特别是地方的财政农业支出行为形成　强制性约束。因此，有必要对现行《农业法》进行完善并　制定相应的配套法规和实施细则，明确规定财政农业支出　的范围、支出的增长幅度、支出方式和工具，强化政　府财政稳步增加农业支出的法律约束。同时也应该强化　（　黎东升、杨义群、肖飞．重塑农业投资主体投入机制的思　考［Ｊ］．农业经济问题，２００１，（６）．　【参考文献】　［１］马克思。资本论．第三卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９７５．　［２］斯密．国民财富的性质和原因的研究［Ｈ］．上卷．北京：　商务印书馆，１９７２．　［３］陈共．财政学［Ｈ］．北京：中国人民大学出版社，２００４．　［４］西奥多・舒尔茨．经济增长与农业［Ｍ］．北京：北京经济学　院出版社，１９９１．　《预算法》对财政农业支出预算的编制、执行的约束，为财　政农业支出效益目标的实现提供强有力的法律规范性约束。　２．充分发挥财政杠杆作用，积极引导其他资金注入农业　领域。中国农业还处于一种相当分散、基础薄弱、收益较　低的发展阶段，要承受自然和市场的双重风险。目前，在　整个农业投入体系中，财政农业支出的份额呈下降趋势，　与农业投入的实际需求相比，难以满足农业发展的现实需　求，有限的财政农业支出只能起到示范性和导向性作用，　［５］林毅夫．中国还没达到工业反哺农业阶段［Ｎ］．南方周　末，２００３－０７－１７．　［６］柯炳生．农业发展面临资金短缺困境［Ｎ］．中国经济时　报，２００３－１１－２０．　要提高财政农业支出效益，应该充分发挥财政杠杆作　用，积极引导其他主体对农业进行投入，形成资金使用的　整体合力。　３．优化财政农业支出结构，加大对农业基础设施建设和　农业科技研究、推广的支持力度。大量研究表明，农业基　［７］侯石安．财政农业投入研究［Ｈ］．北京：中国财政经　济出版社，２００２．　［８］宋巨盛．试论中目的农业投入问题［Ｊ］．农业经济，　２００３，（１０）．　础设施建设和农业科技研究对于提高农业的综合生产能力　和农产品的国际竞争力具有重要作用。由于受中国有限耕　地资源的束缚，依靠科技进步和创新来提高农作物的单产　水平是提高农业综合生产能力的主要途径，同时为了提高　农产品的质量和国际竞争力也要求增加农业的科技投　［９］韩俊．建立和完善社会主义新农村建设的投入保障机制　［Ｊ］．宏观经济研究，２００６，（３）．　［１０］李国祥．２００８年中国农业经济形势展望与预测［Ｊ］．　中国经贸导刊，２００８，（７）．　【责任编辑：孙巍】