维普资讯 http://www.cqvip.com 童塞 堑 我国农业财政支持的政策取向 财政部财政科学研究所 苏 明 一、农业财政支持的范围和作用 综合生产能力、促进中国农业迈上新台阶的重要举 措，也是财政支农政策应该承担的一项重要职责。 ３．对全社会农业投入具有导向作用。财政支 农业财政支持政策是公共财政政策的重要组 成部分，也是政府支持和保护农业的有效手段。从 现实看，我国农业财政支持范围主要包括：支援农 农支出更为重要的意义是为集体和农户增加对农 业的投入创造条件和起导向带动作用。就农业基本 建设投资而言，增加基建投资，举办大中型农业基 建项目如水库，就为集体和农户开荒、修建与之配 套的小型设施投入创造了条件，如果在一些项目投 资比例上加以政策规定，还可通过项目建设组织集 村生产支出、农林水等部门事业费、农业基本建设 投资、农业综合开发资金、财政扶贫资金、农村救济 费等。农业财政支持政策的作用主要表现在下述几 个方面： １．改善国家与农民的分配关系。在中国这样 一个特大型的发展中国家，处理好国家与农民的分 体农户的资金、劳务投入。实际上，这是目前常用的 政策手段。农业事业费支出增加，改善农业科研、技 配关系始终是一个重大的战略问题。农业财政支出 是宏观分配中国民收入对农业的净流人，增加农业 财政支出就意味着直接增加了国家对农业和农村 的投入，这有利于改变过去长时期工农之间、城乡 术推广条件，增强各种事业单位的服务能力，这就 为农业现代化，进而为提高农业生产经济效益创造 了前提条件。因此，可以说财政支农支出的增加，为 农业生产提供了良好的基础、技术条件，减少了农 之间及其国家与农民之间存在的不合理分配格局。 ２．加强农业公共性投资项目建设。由于财政 业的生产、经营风险，提高了农业经济效益，从而有 利于吸引、引导农户把更多的资金投入到农业。 二、我国农业财政支持的现状和问题 资金是国家主要通过税收形式无偿分配的集中性 资金，因此，与银行信贷明显不同的是，财政支农支 出分配并不是把经济效益放在首位，对那些社会效 ２皑纪９０年代中期以来，我国农产品出现了相 对过剩，同时自然灾害也很频繁，这对农业的稳定 益好、经济效益差的农业公共性投资项目，如大江 大河治理、水库建设、农业开发、农业生态环境改 善、农业科技教育等，财政在财力许可的情况下都 应该给予支持。这是下一步政府支持农业需要重点 解决的一个问题，是增强农业发展后劲、提高农业 发展和农民收入的稳定增长都带来了影响。为了适 应新的情况和形势，国家财政调整和完善了农业支 持政策，在增加农业投入、调整支出结构、加强资金 管理等方面进行了很大努力。“九五”期间全国支援 ● 维普资讯 http://www.cqvip.com 阿埘 亏雳２１．１０２年弟 ／期（总弟１００３期） 农村生产支出，农业综合开发支出和农、林、水利、 气象事业费累计３１２５．３亿元，是“八五”时期的１．９２ 倍。特别是１９９８年以来，我国实行积极财政政策，增 ２．地方财政农业支出增长不甚理想。以上内 容是把政府支农作为一个整体来分析的，如果进一 步分解，则会发现地方行为目标与中央政策不完全 ｌ ｝ 发长期国债，重点用于基础设施建设，大大增强了 一致。地方财政农业投入是一个十分重要的问题， ｝ 农业基础建设的投入力度。这对于提高农业的防 灾、抗灾能力，减轻灾害损失，巩固和加强农业的基 础地位，发挥了积极的作用。 一方面国家财政农业投入的大头在地方（约占８０％ 左右），另一方面国家财政农业投入的主要问题也 出在地方。资料表明，１９９１￣２００（￣，地方财政总支 １当然，我们必须清醒地看到，当前我国农业财 出由２２９５．８１亿元增长到１０３６６．６５亿元，增长了３．５２ 政政策并不是尽善尽美，实践中仍存在一些值得注 倍，而地方财政农业支出由２２０．７４亿元增长到 意的问题。择其要者，主要是： ６８９．４７亿元，增长了２．１３倍，地方财政农业支出比重 １．政府支持农业的资金总量不足。从国内来 呈逐年下降趋势，１９９１年为９．６％，１９９５年为７． ， 讲，与各个方面要求支持农业的呼声相比，政府因 到２０００￣下降为６．６％（详见表２）。 受财力的限制对农业的投入不能满足其需要，即使 值得注意的是，地方财政支农支出预算的执行 达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不 还存在重大偏差。从实际看，地方财政支农资金在 得低于经常性财政收入增长的要求，我国对农业的 预算安排已经减少的前提下，在执行过程中又大打 支持总量仍是低水平的。 折扣，甚至截留、挤占、挪用支出资金，这就从资金 由表ｌ可看出，国家财政用于农业的支出，其绝 总量上削减了地方财政支农的规模。有的地方以财 对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比 政收入有限、支出缺口较大为由，明的、暗的打农业 重则并不高，近年来大致维持在８％的水平，比１９９０ 主意，采取平衡预算或结转下年，个别的把结转下 年的１０％约低２个百分点，比１９８０年的１２％约低４个 年抵顶次年预算，蚕食支农支出。有的地方甚至把 百分点。当前和今后一个时期我国农业面临着艰巨 上级下拨的农业专项改变用途，或用于其他建设项 的结构调整任务，加入ＷＴＯ对我国农业又将产生 目，或用于发放工资，从而必然影响支农资金预算 不小的冲击，而上述政府支农的低水平状况与现在 的正常执行。 农业发展面临的形势和任务很不相称，需要改变。 地方财政支农支出比重下降及执行偏差主要 表１ 国家财政用于农业的支出 亿元 年份 合计 占财政支出 支援农村生产支出和农、林、 农业基本 农业科技 农村 总计的（％） 水利、气象等部门的事业费 建设支出 三项费用 救济费 其他 １９８０ １４９．９５ １２．２０ ８２．１２ ４８．５９ １．３１ ７．２６ １０．６７ １９８５ １５３．６２ ７．６６ １０１．０４ ３７．７３ １．９５ １２．９０ １９９０ ３０７．８４ ９：９８ ２２１．７６ ６６．７１ ３．１１ １６．２６ １９９５ ５７４．９３ ８．４３ ４３０．２２ １１０．００ ３．００ ３１．７１ １９９６ ７００．４３ ８．８２ ５１０．０７ １４１．５１ ４．９４ ４３．９１ １９９７ ７６６．３９ ８．３０ ５６０．７７ １５９．７８ ５．４８ ４０．３６ １９９８ １１５４．７６ １０．６９ ６２６．０２ ４６０．７０ ９．１４ ５８．９０ １９９９ １０８５．７６ ８．２３ ６７７．４６ ３５７．００ ９．１３ ４２．１７ 资料来源：《中国财政年鉴（２００１）》，第３５６页。 ● 维普资讯 http://www.cqvip.com 倔衔硒宪考考２００２年第８７期（，ｇｇ １６６３期） 表２ 年份 地方财政支农支出 （亿元） １９９１ １９９２ １９９３ １９９４ １９９５ １９９６ １９９７ １９９８ １９９９ ２０００ ２２０．７４ ２４１．５２ ２９１．１０ ３５４．７４ ３８３．８２ ４５５．１２ ５０４．６５ ５５７．２３ ６０８．８２ ６８９．４７ 地方财政支农支出 地方财政总支出 （亿元） ２２９５．８０ ２５７１．７６ ３３３０．２４ ４０３８．１９ ４８２８．３３ ５７８６．２８ ６７０１．０６ ７６７２．５８ ９０３５．３４ １０３６６．６５ 支农支出占地方财政 支出的比重（％） ９．６ ９．４ ８．７ ８．８ ７．９ ７．９ ７．５ ７．３ ６．７ ６．６ ２０００年与１９９１年 相比增长（％） ２１３．０ ３５２．０ —３．０ 注：＂１６支农支出仅指支援农村生产支出和各项农业事业费。 资料来源：根据＜中国财政年鉴（２００１）》第３８０页相关数据整理。 有下述原因：（１）利益机制的导向。在发展市场经济 的条件下，资源配置活动中市场机制的作用越来越 大，资本要素具有向高收益率行业自然集中的倾 较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无 钱打仗”的局面。这说明，近年来农业事业费比重的 上升并不意味着农业事业发展具有良好的资金保 障条件，恰恰相反，农业事业的发展普遍面临着资 金矛盾的困扰。（３）我国财政支农的间接支持多于 直接支持。例如政府通过拨款支持农业事业单位为 农业提供科技示范、病虫疫情防治来为农民服务， 向，而农业作为基础产业部门，其投资尤其是基础 设施建设具有明显的周期长、规模大、风险高而盈 利水平低的特点，对市场资本缺乏吸引力。这就客 观上要求在市场经济下，更需要强化政府对农业的 支持和保护。但由于改革中政府间事权划分不清的 问题尚未解决，地方政府引为混同于一般市场行 通过所谓修路引水、培训指导等开发式扶贫，为贫 困地区创造最基本的生产和生活条件，帮助脱贫致 为，地方按利益机制的诱导配置资源，地方政府想 方设法把支农职责压在中央一级，则具有一定的客 观必然性。（２）客观因素。不可否认，当前我国一些 地方财政很困难，收入增长趋缓，支出压力增大，保 富等，这都是必要的。但并不像发达国家有较大比 重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。 ４．农业支持的对象单一。即政府支持农业的 资金基本上只能用于国有或集体等企业单位，而不 用于私人、股份公司等。长期以来，我国各级政府支 持农业的资金在使用对象上有三个特点：（１）基本 上只能用于国有、集体单位，而不能用于私人、股份 工资、保稳定成为地方财政的“第一任务”，无疑这 是影响地方财政支农的客观原因。但这不能代替和 掩盖体制上的弊端。 ３．财政支农结构不尽合理。（１）财政用于生产 制公司等；（２）主要用于非营利性的事业，一般不用 于营利性的企业单位；（３）只能用于农业本系统的 单位，一般不用于其他部门或系统的农业项目。这 种做法不利于贯彻多种经济形式共同发展的方针， 性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重 上升。（２）在农业事业费比重上升的情况下，农业事 业费内部分配结构有失偏颇，即人员机构经费增长 维普资讯 http://www.cqvip.com ８０ ２ ８ ７期（总第 衙辩窀老考 ２ 年第 １ ６６３ 期） ……・———＿■目Ｈ■■■＿ ∞■■■■ ＊■■■ “＿＿－ ０＿＿＿Ｈ ＿ ＿Ｉ。一不利于调动全社会投资农业的积极性，不利于公平 竞争，也不符合Ｗ１’０的基本规则。 以及加入ＷＴ０对农业的冲击，今后农业财政支持 政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高 ５．财政支农支出管理仍存在一些问题。我国 在财政农业支出资金管理上，普遍存在着中间环节 多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、监 督手段落后、使用效率低等问题。资金管理弱化的 问题表现在以下几方面：（１）预算管理弱化。《预算 财政支农支出比重，力争在“十五”期末将这一比重 由现在的 提高到１Ｏ％。（１）要确保国家新增财力 向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以１５００亿～ ２０００亿元的幅度递增，据初步预测，这一增长势头 在“十五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新 ｊ ｛法》的颁布实施标志着财政资金管理进入了一个有 增财力分配要切出１０ｏｋ～１５％的份额用于农业，这 法可依的新阶段。但是，财政支农资金管理却难以 是强化农业投入的一条重要措施。（２）确保国债资 完全依法办事，受到了严峻的挑战。一方面，法定预 金分配向农业倾斜。１９９８年以来我国实行积极的财 算常常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、 政政策，增发长期国债，加强了农业基本建设投资， 变更，一年预算、预算一年的现象经常出现。另一方 效益和作用相当明显。近期积极的财政政策还不能 面，预算项目资金被随意进行再分配、再调整，导 完全退出，继续发行长期国债仍是我国财政政策的 致资金不能及时、足额到位，影响了财政资金导向 必要选择。建议今后国家发行的债务收入，除去还 作用的发挥，也不能很好地实现政府的发展规划。 本付息之外，仍要拿出相当比例的国债资金投向农 （２）追踪监管反馈差。财政支农工作的主要内容往 业，这对于加强农业和农村基础设施，增强农业发 往是分资金、下指标，但支农资金追踪监管反馈工 展后劲，必将发挥十分重要的作用。（３）尽快出台农 作始终不能制度化、规范化，“一拨、二转、三不管” 业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范。从 的问题十分突出。（３）支农资金到位率低。在现行体 今后的趋势看，国家为了更好地实现支持和保护农 制下普遍存在着中间环节多、资金在途时间长的问 业的调控目标，改变农业投资中的随意行为，需要 题。财政农业支出资金预算执行缓慢、且年度内支 尽快制定和出台农业投资法。立法应将国家（包括 农资金支出不平衡等问题相当突出。（４）支农资金 中央和地方政府）的农业投资行为作为规范的主要 被挤占、挪用。财政困难资金调度无力的地（县）区 对象，同时既要明确各级政府的支农职责，也要对 通常挤占支农资金发放工资，弥补公用经费不足。 其农业投入的数量界限作出规定，这必将促使整个 近年来一些农业部门挤占、挪用财政支农资金的问 农业投资主体的行为规范，强化政府投资主体的导 题也相当严重，突出地表现在以会议费、差旅费、业 向功能。 务费、考察费等名目繁多的非生产性支出挤占生产 ２．明确农业财政支持的方向和重点。今后财 性资金，造成专款不能专用。此外，由于某些农业专 政支农政策面临的主要任务是，要按照ＷｒＯ规则 项工程多头管理、多头组织所带来的财政农业支出 要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾 资金分散，管理职能肢解等问题也十分严重。 和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力 三、完善农业财政支持政策的基本思路和建议 度，这是关系到农业长期可持续发展的一个重大问 １．切实有效地增加国家财政的农业投入。我 题。具体考虑：（１）加大农业和农村基础设施建设投 国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道， 入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治、移民 而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。近 建镇、小城镇建设、农村电网建设与改造等。（２）支 年来国家财政的农业投入保持了稳定增长的态势， 持农业结构调整。中国农业已进入一个新的发Ｊ畏阶 但财政农业支出占财政总支出的比重仍大大低于 段，面临着战略性结构调整，这就是要调整农业生 历史上的较高水平，与农业发展的资金需求相比更 产结构，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和 ｛ ｊ ● 维普资讯 http://www.cqvip.com 模小、农产品成本高，靠政府的价格支持和补贴受 到限制，关键还是要完善社会化服务体系，搞好产 前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投 入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务； 加强对病虫疫情监控的投入，减轻农业损失；增加 对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建 立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络 营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食 储备压力。（４）调整农产品补贴政策，改变农产品补 贴环节。改革的方向和措施是：大力减少农产品流 通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金，一 方面用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强 农业发展后劲；另外，特别还要考虑把这些钱的一 部分直接用于增加农民收入。要具体研究通过建立 农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农 村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助 制度等，从而为降低农民的损失，增加农民收入提 供制度保障。 ３．发挥农业财政支持政策的导向功能。农业 财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加 农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业 投入。农业是一个弱质产业，是各国政府投资和保 护的重点产业，但并不是对农业的全部投入都属于 公共财政的范围，都要由国家来投资。据有关研究， ２０００年我国全社会农业总投入是１．２万亿元，其中： 农业信贷投入占４０％，农民自筹投入占３７％，各级 政府投Ａ￣１７％，其他投入（包括上市公司、城乡企 业、外资等）仅占６％。这说明，工商企业、资本市场、 外商投入农业的资金非常少，而我国农业的现代化 离开工商资本、金融资本的投入是难以实现的。在 过去的５Ｏ年中，我国工业化过程在很大程度上就是 靠农业提供的资金积累完成的，今后农业的现代化 同样需要工商企业来反哺。因此，要鼓励城乡企业、 上市公司、外商和各种基金公司投资于农业。今后 ● 农户、各类企业投资。 为了提高社会农业投资的吸引力，需要通过发 挥农业财政支持的导向功能，进一步建立农业投入 的激励机制。（１）要调整和优化农业财政支出结构， 强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投 入创造良好的外部环境。（２）国家要在税收、补贴、 贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社 会资金投向农业。（３）要改变财政投入方式，减少政 府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。 还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于 农业再投资。 ４．对各种经济形式实行平等的支持政策。发 展农业要调动各方面的积极性。当前农业农村经济 中形成了国有企业、国有事业单位、集体经济组织、 个体经济、私人企业、股份制公司、股份合作制经 济、承包经营、反租倒包等多种形式共同发展的局 面，这给农业发展增添了活力，给农民收入增加了 来源。农业财政工作要适应新的情况，及时调整支 持政策，只要能促进农民增收，能促进农村生产力 发展，无论是国有经济、集体经济，还是个体经济、 私人经济，都要支持。这样做，也是我国加入ＷＴＯ、 实施国民待遇原则的要求。要实施平等支持政策， 就必须及时制定和修订有关配套管理制度和措施， 保证支持政策的客观公正、公开透明和科学规范。 ５．健全农业财政投入的管理监督机制。为加 强农业基础，一方面需要增加资金投入，另一方面 需要管好用好资金，二者同等重要。为此要不断完 善管理制度，引进科学的分配方式，制定符合实际 的支出标准，实行公开透明的管理机制。今后一个 时期尤其要在农业项目管理改革方面下功夫，要引 进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、 报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理 措施，从而切实有效地提高农业投资效益，发挥农 业财政支持政策作用。
